政府数据开放策略与实施路径

2016-04-29 16:43 来源:电子政务智库 点击数: 加入收藏

    1、前言

  大数据政策方面,《促进大数据发展行动纲要》(国发〔2015〕50号)中明确指出"要加快政府数据开放共享、推动资源整合、提升治理能力",提出"要在2018年底之前建成国家政府数据统一开放平台","要在2020年底之前逐步实现交通、医疗等民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放"。日前刚发布的十三五规划纲要中也提出"要实施国家大数据战略,加快政府数据开放共享"。 

    2、关于"政府数据开放"和"信息公开"

  (1)两者之间的联系 

  • 都是政府主导的工作,都需要政府统筹规划、各级各部门协调联动; 

  • 都需要各级财政的大力支持,包括平台建设、日常维护都离不开财政的支持; 

  • 信息公开是结果公开,数据开放是过程公开。数据开放是在信息公开工作的基础上为提高政府工作的透明度、促进依法行政、充分发挥政府信息对人民群众生产生活的服务作用的进一步深化。 

  (2)不同点 

  • 开放的目的不同。信息公开是满足公众的知情权,目的是打造透明政府。而数据开放是满足公众的使用权,目的是为了促进新消费,支撑大众创业和万众创新,促进产业转型升级以及推动社会治理创新。 

  • 开放的内容不同。信息公开公开的是大家都能够看得懂的信息,是行政机关在履行职责过程中制作或者是获取的以一定形式记录保存的信息,比如政策规划、财政信息等。而数据开放开放的是数据集,是政府部门和公共服务企事业单位依据其职能在社会公共管理过程中产生的共性的基础性的,能够满足社会公众生产生活需要,且能够为社会经济发展做出贡献的一些数据,比如测绘数据、气象数据还有交通数据等。 

  • 开放的主体不同。信息公开的主体是政府机关。数据开放的主体是与民生相关的政府部门下属的公共服务企事业单位和市政公用企事业单位,这些数据真正的持有者也是各类数据库的实际建设和运维者。 

  • 使用主体不同。信息公开的使用主体多是政府工作人员以及需要了解政府办事流程或相关政策的企业或个人。而数据开放的使用主体主要聚焦于那些通过获取数据,直接进行使用或从事各种服务开发的机构和个人,他们应该是各类信息服务企业和大数据专业人才以及一些科研院所的人员等。 

    3、政府数据开放的主要任务

  • 明确组织机构,确定工作目标和任务。明确数据开放工作的主管机构和工作机构确定其工作职责,尤其是数据开放的主管机构要发挥统筹协调作用解决重点难点问题,推动整个工作的落实。在信息公开条例里规定了各级政府办公厅或其指定机构负责信息公开的推进指导协调和监督工作。数据开放比信息公开的难度更大,亟待解决的新问题也更多。数据开放工作的推动需要强有力的组织体系在2个方面发挥统筹协调:一是要加强顶层设计,制订中长期的发展规划;二是要制定政府数据开放的工作制度,从制度上进行保障。 

  • 确定开放的边界与内容。明确开放边界,把数据资源当作资产进行规范管理,通过对已有数据的梳理,对本部门的政府数据持有情况做一个摸底;对数据的涉密或非涉密情况进行界定,确定哪些数据可以开放;确定哪些部门负责管理和开放哪些数据资源,为下一步实施数据开放工作做准备。这部分的工作要点主要是要建立部门数据申请单,制定政府数据资源管理办法。充分调研用户需求,明确开放内容。通过对相关政府部门,企业、科研机构、大数据技术人员等进行调研,了解用户的需求,以需求为导向,在可开放的边界范围内结合国家的相关政策确定首批开放的内容。建立开放指南和开放目录,根据社会使用成效和持续不断的开放需求定期更新完善开发目录,调整开放的内容。  

  • 规定开放的方式和程序。根据开放内容的梳理情况估算政府数据开放的存储和功能等需求,建立统一的政府数据开放平台,各级各单位按需使用;建立健全服务体系,明确服务机构和职责、服务内容和流程。一方面要为各数据开放部门提供培训和技术支撑,方便其开放数据资源;另一方面也要为数据使用机构及个人提供优质服务,方便其获取数据资源(工作要点是做好服务体系设计)。依托开放平台有序地开放政府数据,按照开放目录中规定的开放内容和时间,在服务体系的保障下通过这个平台开放数据资源。 

  • 加强监督和保障。一是立法保障。建立健全相关的法律法规、工作机制和制度规范,对数据资源开放结构的责任界定是否收费和数据资源再利用许可等进行明确规定,使公共数据资源开放工作有法可依;二是建立健全公共数据资源主动开放的工作机制,保证数据开放工作有效开展。三是引导社会再利用,这是数据开放工作和信息公开工作最大的区别。信息公开是公开目录里规定的各项信息,数据开放的全流程包括数据产生、向社会开放以及数据开发利用产生价值,此项工作要点是制定大数据产业发展规划。 

  • 建立健全评估评价体系。一方面对数据的开放情况进行评估,通过对比各开放结构的开放计划和实际开放情况,对比社会申请开放的需求和各单位的响应情况以及满足程度等,对各部门的政府数据开放工作情况进行评估,以评促开放。另一方面是对再利用的成效进行评估。通过对政府部门企业和科研机构,包括社会公众等使用群体进行调研,对数据资源的再利用成效进行评估。对政府数据开放工作进行总结和纠偏,促进思想工作的科学有效性和可持续性,以评促发展。此项工作要点是评估指标的设计,开展评估工作。 

    4、政府数据开放的策略研究

  • 以用户为中心开展政府数据开放工作,优先开放高价值的数据集。信息公开在客观上存在的一个问题是还没有很好的从用户的角度出发,有些地方和部门往往都是从政府自身的角度出发来开展信息公开工作,没有很好的理清用户的需求。开放的是我想给的,而不是你想要的,且部分地区依申请公开渠道不畅通,导致虽然开放了大量的政府信息,但多数信息基本上处于无人关注或关注度很低,因此造成了一定的资源浪费。政府数据开放不仅仅是开放几条信息的事,而是会涉及到各部门数据库。如果不以用户为中心,很可能会造成更大的资源浪费,因此政府数据开放应"增量先行、分步实施",是不断迭代和滚动开放的过程。前期应围绕与民生需求相关的领域开放高价值的数据集。  

  • 管促结合和推动公共信息资源开放共享。"管"是建立有效的体制机制,加强管理有效推进政府数据资源的开放共享。"促"包括3个方面:一是建立免责机制,免除开放机构在数据资源被再利用后产生不良后果所带来的责任,从而减轻开放机构的心理负担,促进开放机构敢于开放所持有的数据资源。二是要建立激励机制,规定开放机构对基于本单位开放的数据资源,所产生的增值服务享有优先使用权,以增加开放机构的积极性。三是应大力鼓励引导社会对数据资源的再利用,繁荣信息经济并不断提出新的开放需求,从而形成良性的循环。 

  • 建立优质的服务体系。服务机构主要是针对于数据开放机构提供优质服务,包括开发多种工具,让开放机构能够便捷地开展此项工作。 

  • 开展评估引入社会第三方通过技术和人工相结合的手段。对各地开展此项工作的成效进行评估,以评促建来推进评估工作落到实处。(国脉互联高级咨询师  夏乐)  

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